期刊精粹 | 2010年以来英国城市更新政策革新与实践【2018.2期】

【摘要】面对国民经济衰退的现实情境，英国政府自2010年以来改革了原有的城市更新政策，以期通过更新促进经济发展。本文从政策整体制定及其实践检验的角度，阐述英国联合政府为应对原有城市更新政策目标不清、不可持续等挑战，采取了一系列更新政策革新举措：地方企业合作组织及其区划、城市交易、区域发展基金、邻里更新等；并分析其政策的实效性、存在的问题以及相应的政策调整。跟进英国城市更新政策革新及其实践，有助于我们理解英国城市更新政策的最新发展，也将为我国存量规划的相关研究提供借鉴。

自2008年全球金融危机爆发以来，英国地方经济普遍持续衰退。为摆脱经济低迷和地方发展诉求的压力，英国联合政府自2010年成立以来，启动了以地方主义、去中心化、大社会等为名的新一轮政策改革议程，于2011年颁布极具代表性的地方化法案，并进一步提出“以更新促进经济发展，共享发展成果”的口号。本文对英国2010年以来主要的城市更新政策创新探索及其实践成效展开分析，以期对我国新型城镇化下的存量规划编制及其实施提供借鉴。

1  现有城市更新政策面临的困境和挑战

既有的英国城市更新政策框架，是在由罗格斯1999年提交的“走向城市复兴”报告的基础上发展完善的，其主要内容可分为城市复兴和街区更新两个平行的政策体系。城市复兴试图寻求全面的公民社会复兴战略，强调城市设计引导在消费和房地产经济与物质环境改善中的地位；主要通过制定各类更新计划，成立相应的管理机构来实施，主要的政策类型包括单一更新预算、英国合作社、区域发展机构、城市更新公司、住房市场更新先锋组织等；社区更新意在将资源分配到衰败地区，处理多方面的贫困（教育、住房、就业等）问题，改善其公共服务；主要的政策类型包括邻里管理开拓组织、社区新协议、邻里工作协助、地方企业发展组织、街区更新基金等。

然而，无论是在城市层面还是社区层面，英国既有的城市更新政策难以满足新的发展诉求，面临诸多挑战。城市复兴政策虽然对城市形象有一定的改善，但是产生了诸如低端商业、城市形象雷同等问题，以房地产为导向的城市更新难以为继；该方面的更新政策目标和所要解决的城市社会经济问题之间的联系不够明确；过多关注城市物质环境，而忽视了社会中作为个体的人的发展，社会排斥问题仍然存在。事实表明，在实施新工党城市更新政策期间，城市之间、城市内部以及区域之间的不平等在加剧，不利于英国经济的发展。从社区层面来看，在布莱尔“第三条道路”理论哲学下的社区治理并没有有效地促进社区参与更新，因政府能够通过财政等措施控制参与社区更新中的半官方机构组织，反而导致了双方的紧张关系；在缺少社区充分参与更新的情况下，类似于社区新协议（NDCS）、邻里工作协助等这类更新政策并没有解决社区参与更新受益的实质性问题，难以实施。新工党通过综合更新预算、城市更新公司等基于区域行动的更新方法，因存在缺乏社区参与、过度依赖房地产促进更新等诸多不足而饱受批评。社区和地方政府部在其2009年的分析报告中指出，随着全球经济危机的爆发，新工党时期以房地产开发与以消费为导向的城市复兴已难以为继。英国保守党对于新工党的城市更新政策批评则主要体现在其智库交流报告中，认为过去50年英国在城市更新上的努力是失败的，并非每个城市都能进行更新，应将伦敦及其南部地区作为未来更新的重点，更新预算应当下放到社区层面；在其2010年竞选前进一步指出，衰败社区和内城应获得更新，合作依然是城市更新的核心问题，但中央政府应当放宽对地方的管控，相关的发展权利应当下放至地方社区层面。

2  城市更新政策新指引

正如琼斯和塔隆所说的那样，政府的执政理念与政策环境对更新政策的实施有着决定性的影响。为推动更新政策创新，2010年成立的英国卡梅伦政府通过颁布《地方化法案》，制定《国家规划政策框架》，提出去中心化、大社会议程等一系列举措，为此后的城市更新政策革新与实践奠定了坚实的基础。地方化法案，一方面取消了原新工党时期的区域发展机构，以地方企业合作组织代之；另一方面，规定相关的规划权利下放至社区层面，确立了邻里规划的相关自主决策权。在国家规划政策框架层面，将原有1000多页的政策文件精简到50页，意在简化规划程序和放松规划管制。在大社会、地方主义、去中心化等议程下，英国卡梅伦政府对原主管城市更新政策的相关部门进行职能调整，于2010年末废止原内阁办公室的社会排斥工作组，并将其主要职能移交至公民社会办公室；将原主管城市更新政策的社区和地方政府部制定城市社会问题方面政策的权利，移交至社会工作和福利部门，社区和地方政府部主要保留负责制定地方企业合作组织筛选和企业区划两项主要的经济职能，其他关于城市更新项目制定和运作等的权利则交由财政部和商务创新技术部等部门，或多部门联合处理。

英国政府通过法制化改革和部门重构等举措，在延续其原有的更新政策体系架构（即城市—社区两大平行体系）的基础上，其更新政策改革主要围绕“更新推动经济增长，参与更新受益”这一政策目标展开：在城市层面主要强调放松管制，加强协作；在社区层面则主要强调放权更新。由此，英国以更新推动经济发展与参与更新受益为导向，以“权利下放”为核心，面向“地方企业发展”、“城市与区域协作”、“社区自主更新”等政策的探索方兴未艾。

3  实践与评价：更新政策的调整与完善

3.1  地方企业合作组织及其企业区划

“更新推动经济发展”首先体现在地方企业合作及其企业区划制度上。2010年设立的地方企业合作组织，类似于新工党时期的区域发展机构，享有优先安排地方经济发展项目的权利（优先安排的项目可免去公共参与过程，可通过开发咨询报告的形式替代规划许可等），主要负责刺激地方经济发展与创造就业岗位，其具体措施包括：一是建立商业部门和市民合作领导的相关组织，将部分发展的自主权下放至社区和商业部门；二是营造良好的发展环境以及建立有效的激励制度；三是致力于发展具有长期经济效益的产业，引导私人部门投资类似于能源、交通、旅游等产业。企业区划，与1980年代的企业区建设机制有相似之处，即通过免税，补贴、简化规划管治等激励措施吸引企业；其不同之处在于新的企业区划不再以土地出让作为主要收益来源，而是通过25年或更长的发展计划，从企业业务增长中获得收益，且高度重视本地制造业的发展。企业区选址一般在城市范围内，且位于有经济增长潜力的区位，其建设权主要通过竞标的形式获得，规模一般为50~150h㎡。以伯明翰企业区为例，为打造世界级的城市中心，伯明翰企业区由7个建筑组群组成，散落在市中心地区，占地68h㎡，以商业、金融、医疗服务等高端生产性服务业为主，主要是通过税收优惠、补贴、简化规划管制等方式吸引企业。

目前，共建地方企业合作组织39个，划定企业区26个，其中已建企业区18个，拟建8个。地方企业合作组织及其企业区划制度在一定程度上防止类似于1980年代企业区更新建设存在的“就业替代”现象，在发展本地产业、创造经济动力、撬动私人投资、引导政府有限资源向特定地区配置等方面具有明显的优势；但在一定程度上类似于1980年代的企业区更新政策，意味着企业发展、房地产导向等更新理念的回归。此外，财政部对企业区有一定的控制权，倾向于大型项目，这在一定程度上和地方的发展诉求存在冲突。地方企业合作组织及其企业区更新创新主要体现在其激励治理方面，在推动地方经济发展、提高地方城市经济竞争力上不失为一种有效形式，但其长期的竞争力建立始终需要慎重权衡各方的利益问题，基于长远利益的企业区更新治理有待进一步的探索。

3.2  城市交易

2011年的地方化法案引进《核心城市修正案》，英国联合政府通过在核心城市设立城市政策股并进行城市交易的形式来加强中央与地方城市之间的合作，意在寻求推动城市经济发展的新创意，释放经济活力。所谓核心城市是指在欧洲具有一定城市竞争力的城市，享有一定的自主发展权利，包括伯明翰、利物浦、曼彻斯特、卡迪夫、谢菲尔德等10个城市。城市政策股则由核心城市的地方政府、私人部门等联合组成，共同确定地方城市的经济发展战略并制定相关的规划。城市交易是中央政府和城市之间的一个协议。中央政府依据地方城市的实际发展需要，提供不同的政策工具下放相应的权利，包括自主负责本地方的相关事务、按照地方意愿发展经济、制定推动经济发展相关措施、对公共财政的自由支配等；每个城市交易中，参与交易的城市都应当明确其所在政策股的城市管治形式，表达各自的需求并给出相应的承诺，如免税激励私人部门投资、有能力为交易投入一定的资源、良好的公共财政支出控制等；为加强地方政府和本地经济发展的联系，英国政府通过增长交易协议的形式鼓励地方企业合作组织参与城市交易，每年可向地方企业合作组织提供约120亿英镑的地区发展基金。以谢菲尔德城市地区的城市交易为例。谢菲尔德城市地区从联合政府获得2700万英镑的发展基金，并承诺其有能力吸引4400万英镑的私人开发投资，创造4300个就业岗位，改变其在高端制造业落后的局面；其城市交易的内容包含了城市区域的投资计划、城市地区的技术发展计划、交通改善计划、核先进制造业支持声明，以及相关的城市管治模式等内容。

城市交易率先在英格兰地区进行实验。目前共进行了两轮城市交易。2012年的第一轮城市交易有谢菲尔德、利物浦等在内的8座城市参加。2013年的第二轮城市交易邀请了包括剑桥、诺维奇等在内的20座城市。不同于1990年代城市更新中的城市挑战政策，城市交易的目标更为明确，无论在其活动开展还是相关机构的组织上更为灵活、多元，尤其注重地方城市的发展，充分考虑地方发展的意愿；不仅在协调城市发展关系，中央和地方关系等方面具有一定的灵活性和针对性，在促进城市职能分工、协调区域发展、落实国家发展战略等方面亦具有一定的创新性。然而，其具体的实施协调机制设计并不完善，如城市之间、城市实际决策和城市交易协议冲突的调解机制等方面，尚未做出明确的说明和相关的制度安排。

3.3  区域发展基金

为改善落后地区的经济环境状况，2010年商务创新技术部（BIS）与社区和地方政府部等联合制定以空间为导向的区域发展基金，主要引导和资助具有发展潜力和能创造长期就业的私营部门向那些过于依赖公共部门就业的地区或社区投资。区域发展基金申请评估条件包括：（1）项目对公共服务的依赖程度，私人部门发展的潜力及其项目区位；（2）项目能带来额外就业人数与就业岗位类型；（3）用量化的方法评估其经济及社会价值，如环境效益、培训和技术；（4）符合相关法律的规定等。

该基金的用途一般分为四个方面：（1）用于协助企业发展，如创新、培训等；（2）向中介机构或贷款机构提供相关补贴，如开展各类调查、研究所需费用等；（3）用于土地整备以激励商业和工业发展；（4）其他支出，如交通设施改善、旅游宣传、防洪等。

该基金最初向所有部门和组织开放，2013年后仅向私人部门和组织开放。目前，该项基金总共进行了6轮申请：第一轮共收到464份申请，申请基金达27.8亿英镑，仅45份获批；第二轮收到492份申请，申请基金达33亿英镑，仅119份获批；前四轮基金支出达26亿英镑，共资助了286个开发项目，创造28万个就业岗位；2013—2014年进行了第5、6轮申请，预计到2017年其基金支出达32亿英镑。来自商务创新技术部最新的区域发展基金评估报告指出，该项政策在一定程度上改善了区域发展不平等的状况，但在申请条件设置，基金用途划分等方面还有待进一步完善。财政激励作为调控更新规划实施的有效政策工具之一，在加快落后地区的项目落实，吸引相关投资流入特定的空间地区方面具有优越性。在实际操作中，英国在更新财政支出的用途划分与申请内容评估管理等方面有一定的创新，但是仍充满挑战，主要原因在于监督和检查地方更新财政支持申请及其实施方面的交易成本太高，容易因经济利益导致竞争申请更新资金的无序局面。

3.4  社区更新

2010年英国联合政府上台后的一项重要新政举措，是确立地方层面的邻里规划，赋权邻里组织参与地方发展。2011年的《地方化法案》引入邻里规划制度安排，规定社区、第三方组织等在地方和社区公共服务与开发建设方面拥有一定的自主决策权，包括：（1）社区建设挑战权：社区组织、地方政府职员、第三方机构等，如果他们认为自己具备提供更好服务的能力，可通过竞标获得全部或部分地方政府服务职能；（2）邻里规划权：允许各社区共同决定街区布局；（3）社区建设权：允许社区提出地点具体的、小规模的、由社区主导的建设项目；（4）社区土地再开发权：允许社区自行开发那些利用不充分，未被利用的公共土地。邻里规划的编制是自愿自发的，依据编制深度不同，可分为三种：一是邻里发展规划，具体确定新建住房和办公建筑的具体位置、风格等；二是邻里发展条例，对于满足相关条例的新开发项目授予规划许可，不用再向地方规划当局申请规划许可；三是社区建设权条例，主要是针对具体地点的小规模自主建设。为确保邻里规划与地方政府规划的发展战略意图相一致，地方政府对社区更新的邻里规划编制组织提供信息、资金和简单的指引，检查其是否符合2012年颁布的《国家规划政策框架》及其他相关的基本规定，负责组织对社区更新规划进行公民投票，以确保社区的相关发展要求在规划中生效。与此同时，为鼓励各社区自主编制邻里更新规划，《地方化法案》在社区更新中引入基础设施税，规定已编制邻里规划的社区居民可从新的开发中获得25%的社区基础设施税，未编制邻里规划的则只能获得15%。

然而，在放权地方发展的规划实践中，国家发展战略、地方政府规划目标和邻里规划自主决策屡有冲突，尤其在住房建设方面。道斯·希尔在其邻里规划编制过程中，对威科姆地方政府的发展意图经常采取抵触性的做法，而威科姆地方政府则利用其管治权将其邻里规划的空间范围划定在政府发展意图的地区之外；布莱顿霍夫的地方规划因其没有安排足够的居住用地而被予以驳回并重新修订；南剑桥地方政府因在其发展规划方案中，将9000套新住房的大型建设项目拟安排在沃特比奇社区边缘的大片废弃军营而引发了强烈抗议。

针对各类规划中因权利界定不清导致的规划冲突问题，2016年英国政府专门引进《住房规划法》，对住房市场、邻里规划、地方规划等做出说明。在同年的《邻里规划法案》中对具体的规划实施措施进行了详细的阐述，社区和地方政府部就邻里规划法案中的规划禁止行为做了进一步的评估和案例跟踪研究，提出相关的法案修正意见。《地方化法案》下的社区更新意味着从政府全权管控、封闭运作的传统更新模式，转向地方社区自主发展主导的模式，同时国家亦可通过其他各种方式将其管治权利渗透到社区个人的诸多方面。因此，放松管治、权利下放体现了产权，尤其是物权是保障社区更新受益、公共参与、竞争参与更新的有效途径，亦体现了更新法制化对更新实施的重要性；与此同时，由于其合作管治模式不明确、发展权利界定不清，尤其是规划涉及的相关建设行为权利界定不清，不仅增加了地方政府实施更新规划的难度，而且降低资源配置的效率，不利于地方政府利用更新市场促进经济发展战略的实现。

3.5  其他相关政策探索

与城市更新紧密关联的其他政策改革，是跨部门的，以保障个人就业、生活等为目标的社会福利政策。1950—60年代的福利国家建设旨在“社会平均”。新时期的英国联合政府，正如前文所述，通过部门重构，将原社区和地方政府部的部分城市更新职能移交至其他相关部门，希望通过整合相关的社会福利政策来整体解决城市更新中的社会排斥、社会资本培育、公共品建设等问题。社区和地方政府部联合交通部为地方企业合作组织成立了7.3亿英镑的增长地区基金以资助企业区内的基础设施建设。为解决社会对国家福利依赖、城市贫困和弱势群体就业，尤其是大龄劳动力就业等问题，社会工作和福利部与财政部将福利改革与就业政策结合，针对不同的就业人群制定不同的机制，如青年合同、残疾人就业协助和老年人持续就业协助等，将这些内容整合到区域发展基金协议中，并纳入相应企业区划的企业就业合同条款。针对那些在公共服务开支过高、融入社区存在困难的家庭，地方政府通过提供公共服务就业、专门的咨询服务以及其他综合性的途径予以协助，并计划每3年提供4.4亿英镑的资金援助。虽然城市更新部门的职能调整及其更新政策的社会福利化的整体实效仍有待评估，但从另一方面体现了权责分明、结构合理的机构设置以及部门协作是赋权参与更新及其实施的有力保障。

4  结论与讨论

英国政府的系统性政策革新，将城市更新政策的发展推向了一个新的历史时期。此次城市更新政策的改革，英国联合政府一方面主要通过更新企业区、促进城市交易、协调区域发展等途径推动城市层面的经济发展，尤其是本地市场的发展；另一方面则主要强调放权地方发展，保障社区更新权利，非空间福利政策整合等实现社区更新受益，体现的是一种赋权参与的思想。总体上体现了锚固市场、还权赋能的特质。英国城市更新政策革新收到了一定成效，尤其是在促进本地市场竞争力发展方面，但其更为深刻的社会经济影响以及具体政策的最终效益仍有待进一步的评估和观察，如社区放权更新引发的冲突，城市交易的具体实施机制等（表1）。

表1  2010年以来英国城市更新政策革新与实践

正如卡林沃思与纳丁所指出的那样，规划政策的制定与实施（行动）是分不开的；英国的城市规划为英国政府应对选举的意见提供了一条路径；但自1992年以来，中央政府在其规划政策革新指引上倾向于将规划政策、建议与社会需求、社会问题联系起来；最新的规划政策文件沿着这一思路走得更远；英国规划政策在“市场理性”的经济体系内运作的同时又保持其自身的“自由裁量”特质，但后者也在逐步走向产权明晰的规划政策指引，城市规划成为协调利益冲突的重要机制。2010年以来英国的城市更新政策创新，对城市更新这一极具社会经济综合性、挑战性和前瞻性的理论与实际议题，开展了国家层面的实验。虽然英国进行更新政策创新有其特定的历史时空局限，但其“利用更新促进经济发展，放权社区参与，保障更新受益”所体现的核心思想仍然是如何在市场经济体系内通过更新规划来协调相关的利益冲突问题。

“让市场对资源配置起决定性作用”是我国十八大以来《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的重要改革思路。产权交易是我国存量规划的核心，存量规划中的土地发展权重构涉及土地增值的利益协调问题。因此，从“市场经济下的更新规划编制与实施”的角度来看，英国更新政策革新目标，实践过程中所暴露的问题及其后续的修正与调整，我国存量规划与实施可从以下几方面进行经验借鉴。

（1）更新规划理念、创新制度环境。制度环境或者如诺斯所说的制度安排（如司法机构）对于存量规划的实施无疑是重要的。正如英国地方化法案及其邻里规划等政策不断修正与完善所展现的那样，应适时更新规划理念，通过法制、机构改革等措施为存量规划的实施奠定良好的政策环境与强有力的制度基础。

（2）以产权明晰为导向的更新规划编制。英国城市更新政策革新在其实践过程中针对“产权模糊性”问题进行了有益的探索，如更新机构的职能重构、地方企业发展组织、城市交易参与组织、社区参与更新组织治理以及更新财政用途细分与更新基金申请内容评估等，但仍存在因“模糊性产权”的制度安排导致的冲突与规划政策的调整问题，如邻里规划中的住房建设冲突。在市场经济自愿、公平等交易原则下，存量规划编制的首要挑战来自于其规划所划定的空间产权是否“清晰”。存量规划空间设计中的空间用途划分及其指标的制定更多的是产权明晰的表达。存量规划的编制应当围绕“如何清晰的划定产权”这一主题来构建其分析工具和具体的实施策略。

（3）市场经济下的土地发展权管制问题。从英国土地发展权的演变历史来看，英国1947年《城乡规划法》被认为是土地增值归公的政策标志，但仍没有上升至法律层面，且其后来进行的多次规划法修订也表明，市场经济下政府对于土地发展权的管制正逐步放宽。2011年的《地方化法案》更是以法律的形式将土地发展权的诸多权能下放，如特定条件下免去社区更新规划许可申请、社区更新规划编制形式多样、社区居民可自行决定社区更新内容等，确立了英国“放权发展”的制度安排，明确了社区在土地再开发过程中的相关自主权利。但在实际操作中，地方政府仍可通过相关的管制权利与相关社区进行博弈，进而产生了一定的冲突。其后的《住房规划法》《邻里规划法案》等措施的颁布实则是一种竞争使用土地资源规则的治理，通过不断明确各类建设行为边界的方式来确保地方化法案相关目标的落实。可见，要实现市场经济下土地再开发的有序发展，在分权发展、土地发展权下放的同时应加强土地相关产权的结构治理，通过相关的法律法规政策等逐步替代土地发展权管制制度。土地发展权管制并不是市场经济下的唯一选择。

（4）非空间指向的社会福利政策整合对于存量规划实施的重要性。英国更新政策的社会福利化体现在其更新综合性的特点，主要是通过财政机制、管控机制、部门重构与协作等多种途径得以实现。市场是通过价格机制来影响交易的，所谓价格是物品价值的比率。英国城市更新中的社会福利政策化一直是备受争议的话题，但从市场的角度来看，更新政策的社会福利化政策整合对于存量规划中的产权价格影响是毋庸置疑的。若将土地及其资产的价值作为个人整体收入的组成部分，社会福利的提高无疑会降低其土地相关资产的财富比重，进而降低其稀缺性，从而有助于促进存量规划中的产权交易。

英国是较早践行城市更新的国家。城市更新作为适应社会、经济和政治不同需求，协调政府与更新市场关系的重要政策工具，其政策经历了较长的发展历程，具有其自身的政策制定逻辑与实践路径依赖，尤其是英国政策的“实验性”特质，通常是源于其执政哲学的变革需要。对市场经济体系内实施的英国城市更新政策进行研究和分析仍是一个值得深入探讨的议题。以上分析和讨论有助于理解当前英国城市更新政策的发展及其矛盾所在，为提高我国存量规划的市场性质认识以及相关工作的开展提供借鉴。

作者：刘晓逸，天津大学建筑学院，博士研究生。[e-mail]

运迎霞，天津大学建筑学院教授，博士，博士生导师，城市规划系主任。[e-mail]

任利剑，天津大学建筑学院，博士，副研究员。[e-mail]

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排版：赵大伟

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